中国历代行政区划的变迁-第11部分

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领有一县者才能为州。元代开始，不领县的州比比皆是，在北方是由于户口的减少而省县入州；在南方则多数是升县为州。因此相当一部分州从此降为基层政区，与县同列。由于南方经济远比北方发达，四五万户的县不少，若按标准多应升为上州，于是元贞三年（公元1297年），又再度调整升州的标准，四五万户为下州，五万至十万户为中州，结果当年升中州者仍有28个，升下州者则有15个。

州在元代介乎基层政区与统县政区两可之间。路、府则在统县政区与高层政区之际。元代的路只分两等：“至元二十年（公元1283年）定十万户以上者为上路，十万户之下者为下路。当冲要者，虽不及十万户亦为上路。”已不单纯以经济因素为依据了。

明初改元代诸路为府，洪武六年分天下府为三等，粮20万石以上为府，20万石以下为中府，10万石以下为下府。本来知府的品秩也依三等而分别为从三品、正四品和从四品，后来都一律改为正四品。清代的府则和县一样，也以冲、繁、疲、难四字而定。

高层政区只有南北朝时候的州有等第之分，其他朝代皆不分等。而州的分等主要也是以地位分，也有以户口为据。先是两晋开始，有轻州、重州之别，但以何标准为据，于史厥文。

州的地位在南朝陈时有明确记载：

第一等是扬州、南徐州、东扬州；

第二等是荆、江、南兖、郢、湘、雍六州；

第三等是豫、益、广、衡等州及青州领冀州，北兖、北徐等州，梁州领南秦州、司、南梁、交、越、桂、霍、宁等州共15州。

其余诸州皆在第三等以下。扬州为第一等，因为首都建康所在。南徐州领吴郡、吴兴等郡，东扬州领会稽等郡，均为长江下游重地。第二等即是长江中游重镇。第三等是更次一级的边防要地，但其中所列之州多是梁代旧有，至陈代多已失于北朝之手。

其实陈代州的分等，并非首创，梁代初年的23州都列其地位高下，以安排官职，只是详情不明。北朝的州起初也不分等，至北齐才如郡县之例分为九等，分等依据也不详。北周时期诸州按户数分为五等，即30000户以上，20000户以上，10000户以上，5000户以上和5000户以下。五等州皆置刺史，品位没有高下。在诸州之上的是雍州，长官为牧，因其为首都长安所在。

隋代统一北方之初，三级制未废，州郡两级都各分九等。高层政区的分等至此为止。唐以后的高层政区，无论方镇（道）、路、行省皆未再行分等。

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注释：

①如台湾中华书局出版的《中国历代县制考》就说：“军之地位虽不如州，而其制仍较州为尊重，常有因皇子官其地而改为军者，如神宗尝为光国公，以光州为光山军……”这个说法其实大错，光州并未改为光山军，而是从军事州升为节度州，而赐军额为光山军。光州仍是光州。还有人以为岳飞在广西瑶区当过官，因为岳飞曾任清远军节度使，而清远军正是广西融州的军额，却不知节度使只是虚衔，岳飞从未到过广西当官。

②从《隋书·百官志》记载推测，其第一等的是扬州，第二等的是南徐州，第三等的是荆、江、雍、郢、南兖五州，第四等是北徐、北兖、梁、交、南梁五州，第五等的是湘、豫、司、益、广、青、衡七州，第六等是越、桂、宁、霍四州。

第三节　政区分等的意义和作用

政区的分等是为了了解国情，以便进行有效的行政管理。各级政区中以县级政区最有必要分等，因为县是亲民单位，是直接管理户口，征收赋税的政府组织。户口的多寡，税收的高低，直接关系到中央的财政收入。因此将县按照一定标准区别其等第，实际上是中央政府对国力国情的一项调查和统计，以便作为施政的依据。

统县政区是县级政区的集合，因此分等基本标准与县级政区相一致。只是由于统县政区地域较县为大，政治上地位较为重要，所以还要结合政治、军事、地理等因素进行分等。

至于高层政区，则没有必要分等。高层政区亦非每个朝代都有，即使有也多半是由于不得已才设置，如唐后期的方镇有的处于割据状态，何来全国统一的分等？有的朝代的高层政区权力分散在几个机构中，如宋如明，分等显然没有意义。加之高层政区数目少，中央控制紧，情况一目了然，也没必要分等。所以除南北朝后期（当时作为高层政区的州数量也很多）外，高层政区都不分等。即使南朝梁陈两代，州的分等也纯粹是为了安排升转官员的目的。其分等原则是依州的地理位置和其他政治因素而列其高下，以便安插不同级别的官职。隋代后期取消这一陋规以后，历代高层政区再不分等。南北朝门阀制度森严，寒庶之分非常明确，因此与官员的九品中正制相对应，北朝的齐、隋也都有分州郡县三级各为九等的做法，但到隋重新一统宇内之后，这种做法就被抛弃了。

2000年政区的分等标准是以经济因素为主并结合政治军事因素而定。户口是征税纳赋的依据，秦汉田租的征收，王侯的分封都是以户为单位，魏晋以后实行户调制，更是以户为单位征集的。所以元代以前分等的标准离不开户口数。农业社会里，人是最主要的生产力，所以户口的殷实和经济的发达是同一件事的两个侧面。因此以户口作为分等标准是经济因素的最好体现。但是由于赋役剥削越来越严重，逃避赋役的户口越来越多，直接影响政府的财政收入，因此明代就改为以钱粮数为分等的依据。因为粮食的产量与土地数量（垦田数）相联系，户口可以逃而土地较难于隐瞒。

分等的标准在经济因素之外，政治军事因素也有一定的重要性，这在上面已分别提到，不再赘述。

政区分等的意义自然在于了解国情，但还有一项重要的作用是以此来决定该政区长官的级别，政府组织的规模，僚属的配备，以及行政经费的分配。古代中国是官僚政治高度发达的国家，官员的任免升迁、俸禄品位都有一套严格明细的规定，中朝外官莫不如此。政区的分等又可作为外官升黜的依据。

各正史的《百官志》往往保留了不同等第政区的行政组织规模和官员品俸的具体规定。如《隋书·百官志》记隋前期九等县的组织规模说：“县置令、丞、尉、正，……等员，合九十九人。”这九十九人是指上上县官员吏职的配备，然后逐级往下减员：“上中县，减上上县吏属四人。上下县，减上中县五人。中上县减上下县十人。中中县，减中上县五人。中下县，减中中县五人。下上县，减中下县十二人。下中县，减下上县六人。下下县，减下中县五人。”由此我们知道，隋前期最低等的县犹有吏员47人。

又如傣禄的规定为：“刺史、太守、县令则以计户而给禄，各以户数为九等之差……大县百四十石，其下每以十石为差，至于下下，则六十石。”县令的品位则只以三等计，“上县令，为从六品，中县令为从七品，下县令为正八品。”其他朝代也莫不大同小异，如宋制，赤县或二万户以上县才置县丞，又主簿一职须1000户以上的县才得置，400户县仅设尉兼主簿事。元代的上县则置尹、丞、尉各一人，中县不置丞，下县民少事简之地则以簿兼尉。如果县不分等，则这些规定都失去基础。统县政区的情况也与县相似。

所以行政区划分等的实际意义，一言以蔽之，仍是以经济因素为主要标准来体现行政管理的需要。在封建社会前期，户口的多寡就表示财赋的丰啬，同时户多也表明事繁，所以以户口作为基本标准。后期两者脱钩，因此直接以税粮为据分等。但实际上行政事务的繁简易难只用人口财赋两项还不够说明，所以民国时期还加上面积的广狭这项指标。

第七章　都尉、都护府和都司卫所——军管型的特殊政区

以上各章叙述的都是正式政区，也就是统称为郡县制的政区。但是组成历代王朝疆域的除正式政区外还有各种类型的准政区，尤其在边境和少数民族地区，往往采用军管或军事监护形式的特殊政区进行统治管理。这一章选择其中最典型的一些实例进行分析。

第一节　两汉魏晋的都尉

都尉是汉代郡的长官，作为郡太守的副贰，掌管一郡的军政事务，但在边境和内地某些地区都尉，成为一种实际上的政区。汉代都尉种类很多，与政区有关的有部都尉和属国都尉。

部都尉　汉代边郡常按方位分设东、南、西、北、中诸部都尉，如西汉北边的辽东、辽西、上谷、代、雁门、定襄、云中、五原、朔方等郡都设有东、西两部都尉。这些边郡面对匈奴，沿东西方向分设都尉，显然有利于增强防御力量。除了这个作用外，部都尉之设，还往往是置郡的先声，或者是废郡以后的归宿。

如汉武帝初年就曾派遣大文学家司马相如略定西夷，在今四川云南交界的少数民族地区设一个都尉，十几个县，归蜀郡所辖。这个都尉后来发展成两个郡：以邛族地置越嶲〔xi西〕郡，以笮〔zuo昨〕族地立沈黎郡。汉武帝末年，沈黎郡被废弃，就成为蜀郡的西部都尉。蜀郡又设有北部都尉，主要管理冉駹〔mang忙〕族，后来成立汶山郡，西汉末期，该郡取消，又恢复为北部都尉。

所以部都尉常设立在新开辟的少数民族地区，以便为设置正式政区的郡作准备，也就是说先用临时军管的办法，保持当地的故有习俗，免征赋税，待条件成熟，再设郡。相反，当设郡不利于有效的统治管理时，正式的郡也可退而为都尉治。除上述两例外，又如汉武帝中期在朝鲜设有四部，其中临屯、真番二郡先后罢省，前者成为乐浪郡的东部都尉，后者成为同郡的南部都尉。但这种情况比较少见。尤其是西南地区，都尉的设置必定是建立新郡的前奏。如上述蜀郡北部都尉到三国时期，到底还是建为汶山郡。又如东汉初期，先建立益州郡西部都尉，不久，益州境外的哀牢人内属，朝廷在该地设置两县，并以西部都尉所领六县与这两县合而建立永昌郡（今云南缅甸交界处），而且就以部都尉本官作为新郡的太守。

东汉末年，军阀割据，连内地的郡也设立部都尉（当然这些郡对军阀的割据地盘来说也许就是边郡），以部都尉划疆治民更是常事。甚至将部都尉当成郡级政区看待，如刘表任荆州牧领有八郡，其实其中有一郡以荥阳都尉当之。更进一步则是置新郡而不设太守，只设都尉。如建安二十年（公元215年），分钖〔yang阳〕、上庸（今陕鄂交界处）二县为郡，就只设都尉一职。

三国两晋时期，除东吴外，部都尉之置已经不多，但却大量改前代之部都尉为郡。如会稽郡东部都尉改为临海郡（今浙南），西部都尉改东阳郡（今浙西南），南部都尉改为建安郡（今福建）。

属国都尉　本是专职管理少数民族的官员，当然也是武职。汉武帝时，匈奴浑邪王率部降汉，朝廷将降众安置在西北五郡故塞（战国秦长城）以外，设属国都尉予以管理，这就是属国都尉的由来。属国都尉初设只有五个，归中央负责少数民族事务的典属国所管，后来内附的少数民族除匈奴外，还有羌人，而且部众越来越多，属国都尉也就越设越多，并且下放归郡太守所管，同时在地域上又与太守分疆而治。

东汉时期，属国都尉已成为管理少数民族的特殊政区，与郡相平行。汉安帝时下令将其中六个重要的属国都尉领县比郡，成为正式政区。如前述的西汉蜀郡西部都尉，此时就建为蜀郡属国都尉，领四县。属国都尉前面都带上某郡的名称，但实际上已与该郡毫无关系，亦即蜀郡属国都尉与蜀郡全然无关。都尉的俸禄为比二千石，与太守的二千石相当。

三国时期尚新置有部分属国都尉，同时又把前代的属国都尉进一步改成郡。如蜀郡属国都尉就升为汉嘉郡。到西晋初年，所有属国都尉都改成郡，由军管形式进而为正常的行政管理。

典农校尉　这是一个特例。孙氏割据江东，着意发展农业，因此分吴郡无锡以西地区为毗陵典农校尉，以军事屯垦方式开发该地。晋初，改为毗陵郡（今常州）。校尉也是军职之一种，在特殊情况下也成为特殊政区的名称。

都尉领县治民作为一种过渡型的军管性质的政区，盛行于汉代，但其起源也许可以溯至秦朝。北魏郦道元的《水经·赣水注》说：豫章，“秦以为庐江南部”，意即豫章郡本来是秦代庐江郡的南部尉。秦郡设有守、尉二长官（西汉景帝时才分别改为太守和都尉），或许当时已有部尉之设置？

第二节　汉唐的都护府

汉代在正式的郡国政区之外，还有一个相当特别的行政区，即西域都护府。西域都护俸禄为比二千石，近似郡太守的级别，都护府地位相当于郡，但所辖不是县，而是以军事监护的方式管理天山南北绿洲上的50个左右的小国。

这些小国大致分为两类，一类是行国，即随水草游牧，另一类是居国，建立城郭在绿洲之上，从事农耕生产。西域诸国在汉武帝之前为匈奴的藩属，经过武、昭、宣三代的经营，才于公元前60年设立西域都护府，将这些小国置于军事监护之下。这是中原王朝领有西域版图的第一步。西域都护并不干预各国原有的制度和生产生活方式，只要求他们效忠汉王朝而已。

在西域设置都护府的形式从汉代一直延续到唐代（中间一度改为长史府），但其间若断若续。唐朝前期国力鼎盛。在天山南北分设安西大都护府和北庭都护府。这时的北庭都护府以下辖县，与内地正式的州县无别。但天山南路的安西大都护府仍以军事监护形式，管理少数族诸国。

唐代不但在西域设置都护府，还把这种制度推广到东、北、南、西各个方向的边境地区：在辽东的朝鲜设立安东都护府，在北边建立单于、安北大都护府，在越南北部建安南中都护府，在西南设保宁都护府。其中单于、安北和安南三个都护府也都统县，与正州没有什么差别。安东都护府初设在平壤，只起监护作用。因为唐廷平定高丽国所置的都督府和州县，概用当地首领为都督、刺史和县令，统治并不深入，不上十年，因当地民族的反抗，安东都护府内撤至辽东，再徙于辽西，安史之乱后罢废。保宁都护府唐朝中期才建，管理西藏云南地区少数民族，但只起羁縻作用而已。

因此唐代都护府名称虽一，而实质各异，大抵在汉化程度较深地方，都护府已是正式政区，其次则保留监护性质，对所辖少数民族仍以故俗治理，第三种大抵只是挂名而已，没有真正的管理效能。在东、南、西南三个方向，唐代疆域都不如汉，但在西域地区唐代的版图却超过汉，并比汉代的统治更为深入，这不单是唐代国力鼎盛的缘故，也是十六国时期以来长时间经营的结果。公元四世纪中期，前凉已在今新疆吐鲁番设置高昌郡，隋代又在哈密设伊吾郡。唐代改这两郡为西、伊二州，然后更向西北建立庭州，北庭都护府实际上就是庭州的后身，其所辖四县之一的轮台县，就是今天的乌鲁木齐市。

除了军事监护的统治方式外，唐代都护府还辖有羁縻府州，将在下面叙述。

第三节　北魏的镇戍

北魏鲜卑人拓跋部族所建立的中原王朝，在统一北方以后，采用不同的地方行政制度来统治不同地区的居民，亦即在东南汉人聚集地域仍保留郡县制，而在西北鲜卑和其他少数民族生息地区则利用镇戍制