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中国历代行政区划的变迁-第7部分
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三国时人称州为“万里之州”，虽是以辖郡数目为说①，但当时州的地域也确有地广万里者，如南方的荆、扬、益、交四州。西晋州幅员已大为缩减，东晋十六国以至南北朝以后，州的数目大幅度增加，幅员急剧减小，产生这种情况的原因很复杂，如因人而设州，又有因侨置（为南迁的流民设置政区）需要而置州，还有就是为了巩固中央集权而使州处于割治无常的状态。如《宋书·何尚之传》载：“荆扬二州，户口半天下，江左以来，扬州根本，委荆以阃外。至是并分（指两州各割一部分地置郢州），欲以削臣下之权，而荆、扬并因此虚耗。尚之建言复合二州，上不许。”不许的原因就是以巩固皇权为要务，而荆、扬二州经济是否受影响，倒在其次。
南北朝后期，州的数目膨胀到二三百之多，州的幅员就只有数百里见方的狭小范围了。历代高层政区的变迁以州最为剧烈，所以到隋代就只好下降为统县政区，至元代，则更降至县级政区的水平了。
（2）道的幅员和数目
州下降为统县政区后，新的地理区划又出现了。唐代的道代替州的地位，逐步变成为新的高层政区。唐太宗贞观元年（公元627年）分全国为10道，是纯粹以地理区划的面目出现的，但其中实际上已暗含有监察区的影子。
汉唐疆域相仿，西汉置14部，而唐初只分10道，道的幅员远比汉的州部为大。在北方，唐河南道之大可包容汉代之豫、兖、青、徐诸州，河北道也能涵盖冀、幽二州。在南方，江南道则比荆州或扬州都要广袤。唐玄宗将10道析分为15道，成为正式的监察区。
京畿道和都畿道的幅员很小，只有五六个府州的范围，是为着首都和陪都的特殊需要而设置的。真正因为地域广大而分道的只有江南与山南两道。南北朝以来南方经济已经相当发达。唐天宝元年的统计数字表明，南北户口之比已达4：5。所以江南道三分，而山南道两分，以适应监察事务繁重的需要（图10）。
图10 唐代15道图
唐代后期，道又称方镇，变成州以上的一级行政区，其数目在四五十之间波动，每道辖三四州或十来州不等，大致与秦郡幅员有些相似。换句话说，小的方镇只相当于今天的十几县地，大的方镇则相当一省之地，如福建道、江南西道、岭南东道恰等于今天的福建省、江西省和未分海南省以前的广东省。元和时期的47方镇可以作为唐后期道（方镇）的代表。
（3）路的幅员与数目
接受唐王朝与藩镇偕亡的教训，唐后期的方镇（道）没有为宋代所直接继承。而是另外设计了一套概念全新的路制作为新的高层行政区划。宋代路的幅员比唐前期道的幅员要小。以转运使路而言，宋初分为13路，后来逐步增为15路、18路、23路、24路以至北宋灭亡前昙花一现的26路。
18路是宋代维持最久的路制，元丰23路则是较有代表性的路制，《元丰九域志》一书即依据这23路编成。24路是将首都开封府独立为京畿路。26路则是加上北宋末年，在辽亡之后取得燕云十六州，改造为燕山府路和云中府路而成，两路旋得旋失，与北宋俱亡于金。
18路幅员除陕西路稍大（与今陕西省比）、西川路和峡路稍小（与今四川省比）以外，其余各路都与今天省的幅员相近。其中福建路与福建省完全一致；京东路与山东省差别很小；广南东路相当广东省，但缺雷州半岛；广南西路略当广西省、海南省和雷州半岛之和。元丰23路的幅员则一般比今天的省小。
女真人灭了北宋以后，在北部中国建立了金朝。金朝继承了北宋的路制，但是路的幅员则小得多，原来的一路有的被分为两三路。因此，北宋元丰时期北方的9路变成金大定年间的13路。
偏安南方的南宋王朝也把个别路的幅员缩小，如两浙路和利州路都被分成东、西两路。南宋时期的总路数在十六七之间，比北宋时期的南方多出两三路。还必须指出一点，金和南宋的路已与北宋性质不同，分别以总管府（相当于安抚司）和安抚司代替转运司，成为一路的主要统治机构。
（4）省的幅员与数目
蒙元帝国建立以后，将宋金的路降为统县政区，而在路以上建置起幅员空前辽阔的中书省和行中书省，作为新的高层政区。元帝国版图本来就极其广袤，行省的数目又少，因此其幅员之恢宏为任何朝代所不及。
元初除中书省直辖地域外，全境只分六个行中书省。其中陕西四川行省一度囊括今陕西、四川、甘肃、宁夏及内蒙古西部的广大地域，幅员之大可以想见，但就面积而言，比起中书省来还是小巫见大巫。中书省所直辖范围自山陕间黄河一线以东，淮河以北直至北海（今北冰洋）的一片广阔的土地。
元代的省幅员如此之大，显出其作用主要不在行政管理，而在军事殖民。由于蒙古民族用军事征服的方式合并了几大政权，为了防止被征服民族的反抗，不得不把中枢权力分散于各处，建立起镇抚作用的军政区域。然而中枢权力又不能过于分散，因此行省的数目不能多，幅员相对也就要大。省的幅员过大还有一个重要原因，即民族习性和地理环境所致。对于在天苍苍、野茫茫的广阔草原上驰骋游牧的骑马民族来说，成千上万里的远征似乎都是等闲之举，行省幅员划得十分辽阔也就不足为奇了。
随着统治的不断深入，行政管理事务的繁杂，大而无当的行省逐渐得到改造，缩小其幅员，改变其性质，以成为真正的行政区划。元代中期遂形成一中书省和十行中书省的体制。
但是11省的幅员仍是太大，从下辖的统县政区数目来看，平均每省约辖30个单位，如果除去地广人稀的岭北行省（只辖一路）和辽阳行省不计，其余九省平均辖有35个统县政区，管理幅度显然过大。因此在每个行省底下又设有若干个道，作为监察区，以辅助行政管理事务，开了在行政区底下设置监察区的先例。
由于行省幅员过广，管理幅度过大，处理地方政务很不灵活，因此在元末地方多事，农民军蜂起的情况下，又纷纷从行省之中析置出许多分省。这种情况恰与历代相反，过去在地方多事之秋往往是建立大政区，而不是划小政区。元末分省的出现证明，幅员过大的行省是不利于中央集权统治的，因而明代就对这点进行了适当的改革。
除了大而无当以外，元代行省还有另一个毛病，就是各省之间幅员悬殊过大，从地域上来看已是如此。如元初福建行省与今福建省相当，而陕西四川行省一度却括有陕、甘、川、宁四省及内蒙古西部之地。若就各省所辖行政单位和户口而言，则更是“偏枯”：如辽阳行省名义上的面积几乎有半个欧洲那样大，但其户口不过等于南方行省中的一个上等路而已。当时人就对这种极不平衡的状态表示忧虑，以为行省之间“偏枯如此，难为永制”。
这种现象是各地区之间经济发展极度不平衡所致。北方草原、沙漠、森林地带，人民从事游牧采集狩猎的生产方式，地广人稀；中原和南方是劳动密集型的农耕地区，人口密集。只要各地区一律建立行省，则无法避免“偏枯”现象，所以岭北行省只辖一路，完全失去建省的意义。后来的清代同样是以少数民族统治多数民族，也建立起一个幅员辽阔的大帝国，但采用的政区建制就有所改变，在汉族为主地区建立18省，而在少数民族地区建立特殊的边区制度，克服了元代行省之间极端悬殊的状态。
元代历时不长，就为明王朝所取代。行中书省被改称为布政使司，但习惯上仍称为省。明代的省幅员比元代小得多，在相当于元代九省的疆域中，划分成15省，即两京13布政使司。元代的一些行省被一分为二或三，如中书省被分为京师及山东、山西三省，江浙行省析置为浙江、福建两省。又有一些行省各割一部分地成立新省，如割湖广、云南、四川各一部分而置贵州省。
明代各省之间幅员比较均衡，但南北二京都划得比较大。尤其南京是以明初首都应天府和朱元璋的老家凤阳府为中心划出，包括今江苏、安徽全部和浙江北部在内，领有16府和四直隶州之地。后来因浙江相形之下幅员太小，才把嘉兴、湖州两府割隶浙江。除两京外，幅员较大的省还有陕西、湖广等省，于是到了清朝，又有一些省的幅员再度被缩小。
清朝兴起以后，几乎全盘继承明代原有的整套行政区划体制，仅只在层级上稍有简化，在幅员方面稍有缩减而已。历史上的改朝换代，几乎都要对行政区划有所变动，唯独清承明制，几乎无所改革，最为特别。清代缩减幅员的措施只是把南京、湖广、陕西三省各一分为二，其他12省基本不动。
18省的区划从康熙年间一直维持到光绪时期，长达200年而无所更张，是我国历史上稳定时间最长的高层政区体系。由于延续时间长，而形成所谓中国“本部十八省”的概念。虽然清末已增置台湾省、新疆省和东北三省，但辛亥革命时，在武昌首举的义旗上，竟还是象征18省的18星旗。当然以18省来代表整个中国是不确切的，但长期延续的政区在人们心理上造成的深刻影响由此可见一斑。清代18省的幅员与今天相应各省幅员差别不大，除分置台湾、海南、宁夏三省区及京、津、沪、渝四直辖市外，未有根本性的变化。
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注释：
①一州约管十郡，郡称“千里之郡”，故州为“万里之州”。
第五节 政区幅员变化的特点
政区幅员的变化问题比较复杂，从历史的发展来看，其总趋势是逐渐变小。造成这一总趋势的主要因素在政治方面，在于加强中央集权的需要，或其他的政治目的。这在上面已经说到。进一步的分析表明政区幅员的变化还存在下列特征。
（1）政区幅员变化的地域差异
由于经济开发程度的差异，在同一朝代中，不同地域的同级政区，其幅员有时是相差很大的。如秦代北方的郡只相当于今天一两个地区，河东郡就略似今山西的临汾、运城两地区，而南方的郡有如今天一省或更大，九江郡起初就相当于今安徽省及江西省的大部。后来随着南方经济的加速发展，政区的设置越来越多，幅员也越变越小，相对而言，南方政区幅员的变化速率就比北方要快。这种地域方面的差异主要是经济因素造成的。
（2）不同层级政区幅员变化原因有别
在高层地区、统县政区及县级政区中，以高层政区的幅员变化较大，统县政区次之，县级政区起伏最小。前两者的变化主要受政治因素的影响，后者则多数由于经济的发展而逐渐缩小其幅员。
（3）政区幅员的缩小有一定限度
南北朝后期三级政区的幅员都迅速地缩减，尤其州郡两级政区幅员的缩减似乎无法刹住，甚至出现了双头郡县的怪现象。隋唐以后，这种现象未再重现。虽然统县政区和县级政区的幅员也在逐渐缩减，但到一定限度就停止了。例如唐代有5000万人口，大县很多，但并未一再划小。同时，一些小县很小，也并未被合并，而是与大县并存。因此对县的幅员来说，存在一个地域共同体的问题，这个共同体的内在地理环境、经济发展和文化背景方面有一定的相似性，而相对于邻县则有较明显的差异性。这也是县级政区幅员相对比较稳定的原因之一。
同样，统县政区幅员的缩小也是有限度的。以南方地区为例，今浙江境内，唐代就已设置10个半州，其中10个州的幅员历时千余年毫无变化，已成定式。这些州在自然地理方面自成一个小区，在方言方面有很大的一致性，而且探讨其沿革，每个州都是由秦汉或三国时期的一两个或两三个县所发展而来，在人文地理方面形成内部相似性很强的共同体，所以幅员一般不再缩小。
福建和江西开发比浙江要晚，在唐代，州的幅员还较大，福建分为五州，江西分为八州。唐后期和五代十国时期，闽赣地区接受了大量北方移民，经济开始走向发达，因此统县政区幅员也开始划小。至北宋初期，福建已划为八个州军（所以福建称为“八闽”），江西也分成13个州军，自此以后直到清末，统县政区的幅员未再缩小，稳定达900年之久。可见统县政区幅员的缩减不能毫无限制。
高层政区也是如此，其幅员不能无限制地减缩。历代高层政区以唐后期的方镇幅员最小，小到最小只有两三州之地。但也只能小到这个程度，再小就不成其为高层政区了。而且两三州的幅员已经太小，所以宋代必须改弦更张，设置幅员较大的新的高层政区——路。
第五章 犬牙相入还是山川形便——行政区域划界的原则
第一节 政区边界的概念
行政区划的第二个地理要素是边界。边界的概念也是随着行政区划的产生而出现的。西周的分封，所建立的是据点式的城邦国家。星罗棋布的封国呈点状分布，各国之间存在大块无主的土地和田野，并无明确的边界。这种情况即使在中原地带也不例外。例如，郑国在东西周之际迁到今天郑州附近，还是“斩之蓬蒿藜藿而共处之”（《左传·昭公十六年》）。郑的东邻是商代后裔的封国——宋，宋郑之间直到春秋末期，还有隙地六邑，两国都未曾占有，这时距两国初封已有整整600年之久了。
春秋中期（公元前627年），秦国派遣大军攻打郑国，中途经过晋、周（周天子直属区）二国，如入无人之境。不但晋、周不加干涉，郑国也没有得到一点信息。直到临近郑国边境，才被商人弦高发现，弦高急中生智，赶忙以犒军的名义稳住秦军，并派人回国通知，作好战备，才避免了遭到突然袭击的厄运。这个故事今天读来，令人感到奇怪，但在当时，列国之间存在大量隙地却是很正常的现象。
本来在氏族社会里，只有部落居住地人口较为集中，在居住地周围先是一片广大的狩猎地带，其次是把这个部落同其他部落隔离开来的防护林带。这种隔离地带在后代仍有其残留的形式，商代都邑之外的郊、牧、野就是各种分带的名称。《尚书·牧誓》说：“王朝至于商郊牧野。”这里的商就是指商的都邑，邑外是郊，郊外是牧，牧外是野，周代列国内部也有类似的情形，国外是郊，郊外是野，郊就是国与野的接触带。根据居住地的不同，而有国人和野人的区别。直到地缘关系确立起来，国野的界限泯灭，也就转入郡与郡、县与县的边界，这时隔离带就渐渐消失了，但现在称城外为郊外、野外依然是沿袭旧称呼而来。
在秦汉时期，匈奴与秦汉之间也有空地，称为“瓯脱”。周代的隙地和秦汉的瓯脱对双方政权来讲就是边区，就是缓冲地带。春秋以后，在经济逐渐发展，边区日益开发，人口不断增多的情况下，双方敌对倾向加强，以至出现战争，争夺隙地。在战争中，各国的攻防还只着重在险要的关隘，并无派兵戍边之举，甚至连关隘也只是战时才有人驻守，平时弃之不理。春秋后期，战争越来越频繁，规模越来越大，渐渐才有陈兵守境之势。《春秋·公羊传》记载昭公元年（公元前541年）时候，“叔弓帅师疆郓田。疆田者何？与莒为境也。”争界的事也出现了。《史记·楚世家》就记载了吴边邑卑梁与楚边邑钟离小童争桑而引起两国大动干戈的事。
战国时期，边境概念已完全形成，城邦国家已转化为领土国家。苏秦对齐宣王说：“且夫韩、魏之所以重畏秦者，为与秦接境壤界也……韩魏战而胜�
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