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中国农村建设60年-第24部分
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龆ā访魅分赋觯率逼谖郎ぷ鞣秸胧牵阂耘┐逦氐悖し牢鳎形饕讲⒅兀揽靠萍加虢逃比缁岵斡耄嗣窠】捣瘢缁嶂饕逑执ㄉ璺瘛Ｔ谥泄仓醒牒凸裨旱母叨戎厥酉拢庖皇逼冢夜┐逡搅莆郎乱捣⒄钩氏殖鲂碌纳＃�1）农村医疗卫生投入增加。20世纪90年代后，我国政府对农村卫生投入数量逐年增加。据统计，1991年，我国农村医疗卫生投入为37。6亿元，到1999年，这一投入为94。2亿元，增长150。5％。（2）乡镇医疗条件有所改善。1994年，乡镇卫生院总数为51929个，比1989年增加了4406个，卫生机构人员数量也比1989年增加了16万人。（3）农村合作医疗制度得到一定程度的恢复。1993年11月，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，发展和完善农村合作医疗制度。1996年八届全国人大四次会议批准的《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出，要因地制宜地发展和完善不同形式的农村合作医疗制度。根据上述文件精神，同年，全国有19个省、自治区、直辖市共选择了183个县（市、区）作为省级合作医疗的试点，多数地、市也选定一批试点县，合作医疗出现良好的发展态势。经过几年的试点、恢复和重建，我国农村合作医疗取得一定成效。据第二次国家卫生服务调查推算，1998年全国农村入保人口约11650万人，其中，经济“较发达”、“中等”和“欠发达”三种不同经济类型地区的入保人口分别占63。4％、29％、7。6％。
四、农村卫生事业进入健康发展轨道
进入新世纪以来，尤其是中共十六大以来，根据统筹城乡经济社会发展的要求，我国加大了对农村卫生事业的投入，健全了农村医疗保障制度，加快了农村医疗体制改革，农村医疗卫生事业进入健康发展阶段。（1）建立新型农村合作医疗制度。2002年10月，中共中央、国务院颁布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，提出了建立新型农村合作医疗制度的任务。2003年，卫生部、农业部联合发布了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，提出了我国新型医疗合作制度的实施原则和政策框架以及实行政府主导下农民自愿参加，个人、集体和政府共同筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助救济制度，建立新型合作医疗制度的目标。从2003年起，新型合作医疗在全国试点地区开始推行。随着试点的推进，卫生部等相关部门先后发出《关于做好新型农村合作医疗试点工作的通知》等系列文件，不断完善新型农村合作医疗的运行机制。（2）加强农村卫生服务体系建设。为了彻底改变农村卫生服务体系建设不适应农村医疗卫生事业发展需要的局面，初步建立起基本设施比较齐全的农村卫生服务网络、具有一定专业素质的农村卫生服务队伍，2004年国家开始实施《农村卫生服务体系建设与发展规划》。按照《规划》要求，从2005年到2010年，以中央投入为主，地方相应配套，共安排投资216亿多元，建设和改造中西部及东部贫困地区的乡镇卫生院、县医院、县中医院和县妇幼保健机构。经过几年的努力，至2007年底，全国1636个县共设有县级医院5879所、县级妇幼保健机构1612所、县级疾病预防控制中心1763所、县级卫生监督所1333所，上述四类县级卫生机构共有卫生人员99。5万人。
经过60年的发展，尤其是中共十一届三中全会以来的改革和发展，我国农村医疗卫生事业发展取得巨大的成就。
一是农民医疗服务得到基本保障。伴随着新型农村合作医疗制度的普及，农民医疗服务有了基本的保障。仅2003年至2007年间，全国累计已有9。2亿人次享受到新型农村合作医疗补偿，共591亿元。补偿中包括住院补偿5943万人次，补偿资金469亿元，平均每人次住院补偿达800元；有7。1亿人次享受到门诊医疗补偿，对1。6亿多人进行了健康体检。
二是公共卫生服务水平明显提高。随着国家对农村卫生服务体系建设的加强，农村公共卫生服务水平有了显着提高。近年来，我国重大疾病预防明显得到加强，国家免费免疫传染病从7种扩大到15种，全国儿童免疫接种率超过98％。2003—2007年，农村孕产妇死亡率由65。4/10万下降到41。3/10万；婴儿死亡率由28。7‰下降到15。3‰。
三是降低医疗价格水平和保障药品质量。为了减轻农民看病负担，2003年6月，我国开始启动全国性农村药品“两网”建设试点工作。（“两网”是指农村药品监督网与农村药品供应网）开展“两网”建设以后，药品价格明显下降。其中，山东、黑龙江等省“两网”建设试点之后，农村药价下降30％—40％，不少地方药价下降一半以上。在“两网”建设的过程中，国家鼓励药品生产企业通过简化包装、定点生产、统一配送等方式，为农村和社区提供安全、有效、价廉的基本药物。2007年，第一批基本药物正式投放市场，为农村常用低价药品的稳定供应提供了保障。同时，为了降低医疗价格，2008年卫生部发出《关于加强医疗机构价格管理，控制医药费用不合理增长的通知》，要求各级各类医疗机构必须严格执行药品和医疗服务价格管理的各项法律。通过上述措施，我国的医疗价格不合理上涨的局面得到有效控制。2007年，门诊病人人均医疗费用、住院病人人均医疗费用分别为135。8元、4964。4元，扣除价格影响因素，仅分别比上年增长0。5％、1。2％。
·第四节 建立健全农村社会保障体系
新中国成立以来，农村社会保障作为与新中国社会经济发展相伴而生的一种制度安排，也经历了60年的发展变化。在1949年到1978年的30年间，依靠集体经济和国家扶持，在农村，形成了一套口粮由生产队分配，治病靠合作医疗，孤老靠“五保”，遭灾靠国家救济的保障方法。随着社会主义市场经济体制的确立与发展，我国正逐步建立起与市场经济体制相适应，由中央政府和地方政府分级负责的社会保障体系基本框架。根据统筹城乡经济社会发展的要求，我国农村社会保障体系得到快速健全，在全国农村普遍建立了农村最低生活保障制度，并在农村养老保险、社会救助等方面进行了成效显着的探索，对促进农村经济的发展起到明显的作用。
一、农村社会救助制度的建立与发展
在中国农村，长期以来社会保障体系很不健全，社会救助这种无须缴费的无偿救助方式在为最贫困的群体提供款物接济和扶助，保障受助者的起码生活方面发挥着十分重要的作用。经过60年的发展，我国农村初步形成了以最低生活保障制度为主体，以农村“五保”供养制度、灾害救助制度、医疗救助、流浪乞讨人员救助为主要内容的农村社会救助体系框架。
（一）“五保”供养制度的形成
新中国成立之初，国力有限、人均收入水平较低，政府缺乏足够物资实力去解决农村所有鳏寡孤独和其他贫困户的经济困难、保障他们生活安全，主要通过农村集体组织来解决贫困农民的生产生活问题。《1956年到1967年全国农业发展纲要》明确提出：“农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的农户和残废军人，应当在生产上和生活上给以适当安排和照顾，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使这些人的生养死葬都有指靠。”从此，人们便将吃、穿、烧、教、葬这五项保证简称“五保”，将享受“五保”的家庭称为“五保户”，形成了农村五保供养制度的雏形。从上世纪50年代起，各地相继兴办了敬老院，将部分五保对象集中供养，逐步形成了集中供养和分散供养相结合的五保供养模式。从此，五保供养制度就作为新中国第一项农村社会保障制度载入史册，成为在广大农村地区实行的一项长期政策。
在计划经济时期，尽管我国五保制度的保障水平不高甚至还有缺陷，但作为新中国一项农村社会保障制度，从建立实施之日起，就使我国农村这部分最困难、最弱势的群体彻底摆脱了旧中国流离失所、无依无靠的境况。
（二）集体供养的模式遭遇困境
中共十一届三中全会以后，随着家庭承包经营制度推行，农村集体经济基本被承包责任制所替代。以农村集体保障为基础的原有社会保障体系逐渐瓦解，农村五保户生活由生产队集体分配来解决的模式难以为继。针对“五保”供养制度在农村改革中出现的新问题，中央先后提出了许多解决五保供养制度资金困难的办法。1982年1月，中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》指出，要有一定的公共提留，统一安排烈军属、五保户、困难户的生活。1985年10月，中央《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》规定，供养五保户等事业的费用，原则上应当以税收或其他法定的收费办法来解决。1991年12月，国务院颁布的《农民承担费用和劳务管理条例》指出，村提留包括公积金、公益金和管理费，其中，公益金用于五保供养、特别困难户补助、合作医疗保健以及其他集体福利事业。通过上述中央文件可以看出，农村五保供养开始由生产队或生产大队组织实施并主要依靠集体公益金运行模式，向主要由乡镇人民政府负责组织实施并以村提留、乡统筹为其经费的制度模式过渡。
（三）五保供养的规范化改革
五保供养是我国农村一项传统社会救助工作。在新的形势下，中央对这种传统的救助方式进行了规范化改革。1994年1月，国务院公布施行《农村五保供养工作条例》，规定五保供养的主要内容是“保吃、保穿、保住、保医、保葬（孤儿保教）”，供养标准为当地村民一般生活水平，所需经费和实物，从村提留或者乡统筹费中列支。1997年3月，民政部颁布《农村敬老院管理暂行办法》，规范了农村敬老院建设、管理和供养服务。这两项法规规章的出台，标志着我国农村五保供养工作开始走上规范化、法制化的管理轨道。
随着农村税费改革全面实行，我国农村取消了村提留和乡统筹，1994年颁布的《农村五保供养工作条例》中关于农村五保供养资金从“村提留或者乡统筹费中列支”的规定已不适应现实需要。2006年3月，国务院修订并正式颁布的《农村五保供养工作条例》重点修改了有关农村五保供养资金渠道的规定，明确今后五保供养资金在地方人民政府预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村五保供养给予补助。这一规定将农村最困难的群众纳入了公共财政的保障范围，实现了五保供养从农民集体内部的互助共济体制，向国家财政供养为主的现代社会保障体制的历史性转变。截至2006年底，全国纳入农村五保供养范围的对象为484。5万人，比2005年增加156。5万人；全年各级财政共支出农村五保供养资金41。1亿元；各地新制定的供养标准比2005年显着提高，分散供养标准由每人每年1332元提高到1691元，集中供养标准由每人每年1844元提高到2229元。
（四）农村最低生活保障制度的建立和完善
建立农村最低生活保障制度，由政府直接对困难群众给予“兜底”式定期定量救助，可以快速、稳定地解决农村仍然存在的贫困人口的温饱问题。从1995年起，我国开始在部分农村在定期定量救助制度的基础上开展以建立最低生活保障制度为重点的农村社会保障体系试点工作。1996年年底，民政部在总结各地试点的基础上，正式印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障体系建设指导方案》，要求各地把建立农村最低生活保障制度作为农村社会保障体系建设的重点来抓。
经过试点探索，农村低保进入全面推进的新阶段。2006年10月，中共十六届六中全会提出，2020年要建立覆盖城乡的社会保障体系。同年底召开的中央农村工作会议明确提出，在全国范围建立农村最低生活保障制度，各地应根据当地经济发展水平和财力状况，确定低保对象范围、标准，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助。2007年7月11日，国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》强调，通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。这是国家关于建立和实施农村最低生活保障制度的第一个政策性文件。中共十七大报告要求，进一步完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。党和国家一系列方针政策的制定，为建设与完善农村最低生活保障制度指明了方向。据统计，截至2008年8月底，全国31个省、区、市都已建立了农村最低生活保障制度，农村最低生活保障人数达到3823万人。
随着农村最低生活保障制度的建立和完善，中国农村以最低生活保障为核心的社会救助体系日趋完善，救助的范围得以扩大。2007年农村享受低保待遇的居民3451。9万人，农村“五保”供养对象525。7万人。同时，政府财政投入为救助体系提供了坚实的物质基础，使得救助水平也显着提升。2007年国家用于农村最低生活保障支出104。1亿元，农村“五保”供养支出59。6亿元；2008年，中央财政支持全面建设和完善农村最低生活保障制度，月人均财政补助标准由30元提高到50元。
二、积极发展农村养老保险制度
改革开放以来，农村人口结构、家庭结构和就业结构都发生了很大变化，土地和家庭承担的养老功能正在弱化，我国对建立农村养老保险进行了积极的探索。1991年，根据国家“七五”计划和《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，民政部开始选择部分县进行农村社会养老保险试点。1992年民政部颁布《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，规定了保险对象为农村各类从业人员，以个人缴费为主，集体补助为辅，个人缴费和集体补助全部记在个人名下，农村社会养老保险基金以县为单位核算平衡，主要通过存入银行和购买国债增值，参保人员达到60周岁时根据其个人账户积累资金计发养老金。这是第一次出台全国性的农民养老社会政策，采取制度化的手段谋求解决农村居民的老年生活保障问题。此后一段时间里，农村社会养老保险工作进展顺利。到1997年年底，有2200多个县（市、区、旗）开展这项工作，8200万农民参保。
农村社会养老保险在探索发展过程中，经历了一个整顿规范的过程。1998年3月，《国务院机构改革方案》决定将民政部管理的农村社会保险划入新成立的劳动和社会保障部。劳动保障部门对农村社会养老保险进行了认真的整顿。但由于部门之间意见不一致，整顿规范的方向不明确，一些地方农村社会养老保险工作处于停滞状态。
2003年开始，我国开始了新型农村养老保险制度的探索。基本的特点是按照保基本、广覆盖、有弹性、能转移、可持续的要求，探索以缴费补贴、基金补贴、老人直补、待遇调整等方式，建立个人交费、集体补助、政府补贴的筹资机制。一些经济发达地区开始率先进行新型农村社会养老保险试点。以北京市为例，北京
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