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区域经济学原理-第36部分
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3。 区域经济政策目标组合
要解决好区域经济政策总目标之间、区域经济政策子目标之间存在的矛盾冲突，有必要遵循一定的原则根据具体国情对区域经济政策目标进行组合选择。具体而言，区域经济政策目标组合应遵循以下四大原则（陈栋生等，1993；吴殿廷等，2003）323：
（1）根据具体的区域问题类型选择。在国民经济层面上，应根据最为典型的区域问题，选择主导的政策目标。如西方发达国家典型的区域问题是萧条区域的发展问题，其主导政策目标多为促进就业与分配的公平；发展中国家典型的区域问题是落后区域的发展问题，其主导政策目标多为促进经济的快速发展。在问题区域层面上，针对不同的问题区域，应选择不同的主导目标。如落后区域应以推进产业开发、促进经济起飞为主导目标；萧条区域应以调整优化产业结构、促进就业为主导目标；膨胀区域应以促进产业向外扩散为主导目标。
（2）根据特定的经济发展阶段进行选择。根据威廉姆逊的倒U型理论，缩小区际经济差异是有一定的规律可循的。在经济不发达阶段，区域经济政策应选择增长（效率）目标；在经济发达阶段，区域经济政策应选择均衡（公平）目标。
（3）根据当前的区际差异程度进行选择。区际差距既引发经济问题，也引发社会问题。当区际差距超过一个阙值，就会引发大规模的、漫延全国的社会问题，并引发政治危机。因此，当区域经济差距过大时，区域经济政策应优先选择均衡（公平）目标；反之，在区域经济差距远未接近社会可容忍的临界值时，可将经济高速增长目标放在更加重要的位置上。
（4）根据未来的经济发展预测进行选择。区域经济政策的效果是由多种因素决定的，而根据未来的经济发展预测，设定区域经济政策目标，可以提高目标实现的可能性和效益。如：经济处于繁荣阶段，则应以经济效率为主导目标，抢抓机遇，加快发展；经济处于萧条时期，则应以区域均衡（公平）为主导目标，既可缓解社会矛盾，又可刺激需求的增长。
二、区域经济政策战略
区域经济政策战略又称区域经济政策界线，是指为解决区域问题而明确的区域经济政策目标的大致方向，区域经济政策战略决定区域经济政策具体目标与工具类型的战略性选择。324
中外学者就区域经济政策战略涉及的主要内容进行了长时间的广泛讨论。代表性学者及观点主要有：
（1）胡佛的国家区域发展援助战略论。美国区域经济学家胡佛将1950年代…1970年代国家区域发展援助战略的争论焦点概括为：是繁荣地区还是繁荣人口；援助目标区域的选择是以不景气为标准还是以发展潜力为标准，或分配区域援助是作为施舍还是作为投资；是集中援助少数增长中心还是广泛分散援助；可用的各种援助手段之间的选择。325胡佛强调；这些有争议的问题均是紧密关联，无论哪一个像〃versus〃（与。。。。。。相对）一词所示那样非此即彼。
（2）陈栋生等的区域经济政策战略论。陈栋生、陈耀等认为，区域经济政策战略体系内容主要涉及：是救济还是开发（是输血式援助还是造血式援助）；是根据困难程度投资还是根据发展潜力投资；是〃地区繁荣〃还是〃人的繁荣〃（是援助地区还是援助人）；资金是集中使用还是分散使用；增长中心是少而大还是多而小；是迁移劳动力就职业还是就劳动力兴办产业（是〃移民就业〃还是〃移业就民〃）；是充分就业还是结构优化；是优惠不发达地区还是优惠发达地区；是分散污染产业还是集中污染产业；是发展大城市还是发展中小城市；是竞争性增长还是共同性增长；诱导企业迁移的重点是小企业还是大企业。326
（4）安虎森等的区域经济政策战略论。安虎森等认为，区域经济政策战略体系内容主要涉及：〃地区繁荣〃还是〃人的繁荣〃；有限的公共投资是集中培育少数增长中心还是分散在整个区域；救济还是开发；经济增长还是保护环境；基础设施还是工业项目。327
（5）张可云的区域经济政策战略论。张可云认为，区域经济政策战略选择涉及区域间选择、问题区域内部选择二大方面。区域间选择问题主要有：是〃移民就业〃（People Move to Jobs）还是〃移业就民〃（Jobs Move to People）；是重〃最困难区域〃（regions of most distressed）还是重〃潜力最大区域〃（regions of greatest potential）。 问题区域内部选择问题主要有：是〃繁荣地区〃（place prosperity）还是〃富裕人民〃（people prosperity）；是重〃充分就业〃还是重〃结构优化〃；是分散投入全面发展还是集中于少数增长中心。328
总之，区域经济政策战略体涉及的内容是动态变化的，需要根据特定国家区域的具体问题以及经济发展阶段性特点来确定各类选择问题，而且不一定是相互排斥的。
第三节 区域经济政策工具
区域经济政策工具，又称区域经济政策措施，是指为实现区域经济政策目标而运用的、针对区域问题的具体措施；亦即区域经济政策工具是奖励与区域经济政策目标相符的区域经济行为和控制与与区域经济政策目标相背的区域经济行为的具体措施的总和。329区域经济政策目标一般不是单一的而是一个体系，根据丁伯根原则330，要达成区域经济政策目标，必须组合多种区域经济政策工具。
一、区域经济政策工具的分类
中国学者常将区域经济政策工具划分为区域财政政策、区域产业政策、区域公共投资政策、区域金融政策、区域外贸政策、区域就业政策以及区域行政手段、区域法律手段等。这种分类方法尽管条目清晰，也具可操作性，但大多又是重叠交织的。本书侧重分析以下三种代表性的区域经济政策工具分类法：
1。阿姆斯特朗…泰勒的区域经济政策工具分类法
英国区域经济学家阿姆斯特朗和泰勒认为，区域经济政策工具主要是用以影响个人和企业的区位选择或改变特定区域的收入和支出水平；区域经济政策工具可分为微观政策工具、宏观政策工具和协调政策工具（见表7。2）。
表7。2 阿姆斯特朗…泰勒的区域经济政策工具分类法
微观政策工具
劳动力重新配置政策
原地重新配置劳动力
劳动力的空间再配置
移民政策
流动政策
改进劳动力市场效率政策
资金重新配置政策
税收与补贴
对投入的补贴
对资本、土地与建筑物（补贴、税收）
对劳动力（工资补贴、移民补贴）
对其他投入品（补贴）
对产出的补贴（出口减税、退税与价格补贴）
对技术的补贴（Ｒ＆Ｄ补贴、技术信息转移补贴）
改进资本市场效率政策
行政控制
发展社会资本的政策
宏观政策工具
贸易政策、财政政策与货币政策权利的区域转移
宏观政策的中央控制
区域差别的税收与支出政策
自动稳定器（所得税、社会保险税）
随机政策
区域差别的货币政策
区域差别的关税与其他贸易控制政策
协调政策工具
行政管辖区内的协调
不同微观政策工具间的协调
微观与宏观政策间的协调
行政管辖区间的协调
中央与区域开发机构间政策协调
区域开发机构同地方间政策协调
注：表中〃行政管辖区间的协调〃栏内容为1985年第一版《区域经济学与区域政策》中的相关内容，2000年第三版《区域经济学与区域政策》已调整为〃欧盟与成员国区域政策的协调〃、〃中央政府、地方与区域政策的协调〃。
资料来源：整理自＇英＇哈维·阿姆斯特朗，吉姆·泰勒。区域经济学与区域政策（第三版）＇M＇。刘乃全，等译。上海：上海人民出版社，2007：198…199。
阿姆斯特朗…泰勒的区域经济政策工具分类法经1985、1993、2000年三次修订，不断丰富完善，广为流传，它改造了传统的区域经济政策工具分类法，并考虑到政策协调工具，因此，其分类较为全面。但这种分类法也存在明显的缺陷：将部分宏观经济政策纳入进区域经济政策工具之内，使区域经济政策的内涵过于宽泛；财政政策内容在微观、宏观政策工具重叠交叉出现。
2。陈耀的区域经济政策工具分类法
陈耀在考察分析世界各国区域经济政策实践的基础上，提出了区域经济政策工具类型六分法。即将最常用的区域经济政策工具分为公共投资、转移支付、经济刺激、直接控制、政府采购和公共区位六类（见表7。3）。其中，最重要的是前三种类型；最具灵活性、多样性的是经济刺激类工具。这种分类方法的特色在于它是对区域经济政策工具实践的总结概括，可操作性强，缺陷是其所划分的类型过于多、杂，而实际上部分类型是可以重叠的。
表7。3 陈耀的区域经济政策工具分类法
类 型
主要工具
公共投资
公共基础设施（包括新城和工业园区）
农业基础设施项目
环境改善项目
区域发展基金
国有公司
转移支付
专项转移支付（有条件补助）
一般转移支付（无条件补助）
经济刺激
工业投资补贴
就业或工资补贴
租金补贴
居住区调整补贴
所得税、进口设备关税、出口利润税收减免
区位调整的税收返还和特许权
运费调整和补贴
特别折旧率
优惠贷款
信贷担保
社会保险支付特许权
土地征收和抵偿
低价出租或出售厂房
技术援助、培训和信息咨询服务
直接控制
新建扩建企业许可证制度
城市功能区划分
政府采购
对落后地区公司的强制性采购比例
公共区位
政府机构和公营企业单位的扩散或区位调整
资料来源：陈耀。国家中西部发展政策研究＇M＇北京：经济管理出版社；2000：73。
3。 张可云的区域经济政策工具分类法
张可云根据各种区域经济政策工具在解决区域问题中的具体功能，将区域经济政策工具分为奖励工具和限制（控制）工具两类（见图7。2）。
区域经济政策奖励工具又称〃胡萝卜〃政策，包括直接援助（拨款、优惠贷款和减免税收等）和间接援助（基础设施建设、建立工业与科技园区）两种。区域经济政策控制工具又称〃大棒〃政策，包括直接控制和间接控制两种。直接控制即直接禁止与区域经济政策目标相背的特定经济行为；间接控制即规定在特定区域的经济活动必须交纳高额税收或获得许可证。
区域经济政策工具功能分类法的优点表现在：凸显了各种工具的主要功能和性质；基本包含了主要的财政、金融、行政手段，也强调了基础设施建设、建立工业与科技园区的工具属性。其缺陷是忽视了政策协调工具。
二、区域经济政策工具的作用机制
1。公共投资
公共投资是与私人投资相对应的一种政府行为，与私人投资主要按投资回报率选择投资区域不同，公共投资是按政府的政策目标进行投资区位选择，是区域经济政策的主要工具之一。公共投资主要有三种投资方向：社会性基础设施、经济性基础设施和产业项目。社会性基础设施投资是指对教育、文化卫生、广播、电视等领域的基础设施的投资，它一方面直接改善区域居民的社会福利，另一方面还通过投资在本地引发的乘数效应促进区域经济发展。经济性基础设施投资主要是指对能源、交通、电信等领域的基础设施的投资。经济性基础设施的改善不仅能降低企业在能源、运输、通信方面的成本，还能提高企业的生产效率，从而激励企业进行投资活动，并促进区域经济的发展。与社会性基础设施投资与经济性基础设施投资不同，产业项目投资是以赢利为目的的投资活动，不属于公共物品投资的范围。作为区域经济政策工具的产业项目投资一般集中在资源开采、研发中心、集成装配厂等投资规模较大、技术较复杂、产业集成度较高的产业链环节上，这些产业项目投资不仅构成区域投资的一部分，还能通过其所提供的廉价中间产品供给或大规模中间产品需求吸引众多企业在其周边投资设厂，形成产业集群，促进区域经济的发展。在市场经济体制较完善的发达国家，作为区域经济政策工具的公共投资一般以社会性基础设施投资为主，而在我国，经济性基础设施投资则比重较大，用于产业项目的公共投资的比例也还相当高。
2。转移支付
转移支付是财政资金在政府间的再分配，是大多数市场经济国家处理各级政府间财政关系的有效手段，主要包括中央政府通过国民收入的分配和再分配，将其一部分财政收入单方面无偿地让渡给某些地方而发生的支出，以及地方财政资金（通过中央政府）向其他地方的横向转移支付。区域的财政收入规模是与其经济发展水平密切相关的，但按现代政府的施政理念，各区域（居民）应平等地享有基本的教育、医疗、文化娱乐、市政设施等，其财政支出规模与其经济发展水平的相关性则较低，因此，不发达区域财政往往入不敷出。为实现各级政府财政的基本平衡，中央政府需要通过转移支付，调整中央政府与各级地方政府之间的财政纵向不平衡和地区之间的财政横向不平衡。在发达的市场经济国家，财政转移支付以实现各地政府的公共服务均等化为目标，而在发展中国家，财政转移支付则以支持不发达区域经济发展为直接目标。
3。优惠与补贴
优惠主要指税收优惠，是指对特定区域内的企业（包括个体业主）或居民进行经济活动的应纳税收的减免、退返等。补贴是对特定区域内企业或居民的特定经济活动给予的资金补助。优惠与补贴是区域经济政策中最普遍采用的通过吸引资本与劳动力流入从而支持区域发展的政策工具，其作用机制一是通过优惠与补贴提高区域企业的平均利润率水平，从而吸引外地企业的投资，二是通过提高企业的利润水平从而提高其积累能力，并激励其将所得利润进行再投资。
4。课税与收费
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