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中国历代行政区划的变迁-第4部分
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为了扑灭安禄山及其后继者史思明的叛乱，唐朝政府不得不采取战时紧急措施，在全国普遍设置方镇，任命一大批上马管军下马管民的节度使。叛乱爆发后的一二年间，全国已设置44个方镇（图5）。等到平叛战争结束，这些战时区划仍然保留下来，节度使兼采访使的制度也固定下来，而且两使兼而为一。虽然在东南地区有的节度使改名为观察使，但兼掌军政大权的实质是一样的。于是，在州县二级制以上就自然形成了新的一级政区。本来，节度使辖区称为方镇，但因采访使原是道一级的长官，节度使既兼采访使之职，这级政区也就以方镇和道互称，因此唐后期的政区体制就成了道（方镇）—州—县三级制。历代行政区划层级的变迁完成了它的第二个循环。唐代后期的方镇数目大约在40—50之间波动，每镇辖三四州至十来州不等，每州则统四五县之谱。
图5 元和方镇图
方镇的存在严重地削弱了中央政府的权力。尤其是河朔地区（大致相当今华北地区）的方镇通过平叛战争取得很大权力，造成割据形势：主帅（节度使）职务可以世袭或由将士拥戴，财赋不交国库，户口不上版籍，俨然与朝廷分土而治，有如古代诸侯，所以又称藩镇。唐代最终亡于藩镇割据，而且还祸延五代十国，造成中国历史上第二个长期分裂的局面。这一历史教训，无疑给宋代的统治者上了深刻的一课，使他们更加觉得三级制是绝对采用不得的。所以宋朝开国伊始，立即收节度使所领诸州以归中央，实际上一时间又成了州县二级制，似乎第三个以二级制为开端的新循环又要出现。
但是，汉唐两代的经验又已表明，在一个幅员广袤的国家中，要施行纯粹的两级制是有很大的困难的。尤其是在统县一级政区（汉的郡、唐的州）数目很大的情况下，不在二级制之上设置监察区是不可能的事，但是设置监察区的后果必然是走向三级制政区，从而引起中央集权的削弱，最终造成混乱分裂的局面。如何突破二级制到三级制循环不已的这个怪圈，正是宋王朝成立以后所遇到的首要问题之一。
在解决这个问题时，宋代的统治者是很花了一番心血的。第一步是对节度使“收其支郡，夺取兵权，制其钱谷”。支郡就是方镇所属各州，借用汉初王国属郡的称呼。节度使失去政权、兵权和财权后，变成一个虚衔，有名的“杯酒释兵权”说的就是这个故事。之后，政府另派中央官员作为知州，直接管理各州政务，但原来的州刺史依然保留。知州的全称是权知军州事，意思是暂时代管该州军事行政事务。其实知州是固定官职，只不过名称上耍了花招而已，后来罢去刺史，就把“权”字省掉了。县级政区的官员也照此办理，派遣中央官员担任知县以代替原来的县令。
宋初在方镇取消之后，有一段时间，没有新的行政区划来代替。州级政区成为中央直辖单位。后来，宋代统治者从唐代转运使的设置得到启发，将这一临时差使变成固定官职，以之经度和转输地方财赋。既要转输，必须与交通线有关，因此“又节次以天下土地形势，俾之分路而治”。于是路成为州以上的新型行政区划。
在转运使之后，负责监察、司法之职的提刑按察使，负责治安边防的安抚使，负责储备粮食平抑物价的提举常平使等官员也相应设置。这些官员的衙门通称诸监司，分称则为漕、宪、帅、仓诸司。这些监司的行政管辖地域都称为路，但各监司的路并不尽一致，从转运司看来为一路的，在提刑按察司却是两路，而在安抚司却可以是四路。即使当两司的路一致时，两司的治所（行政中心）有时也不在同一地（图6）。
图6 北宋分路图
因此，宋代行政制度的特点是：第一，不在州以上设置统一的高级地方行政机构和单一的行政首长，而是把这一级的事权分属于不同的部门——监司。第二，不在州以上设置高级的单一行政区划，而是尽量使诸监司分路不相一致，形成一套复式路制。这两个特点表明宋代路的建置是先设官分职，然后再体国经野，恰与历来的传统相反。第三，各州依然保留向中央政府的直接奏事权。这三个特点的存在使路不成为严格意义上的最高一级行政区，中央与路州县三级成为如下关系：
中央——路……州——县
这样的关系从权力的分配来讲，可以称之为二级半或虚三级制。但是单纯从区划的观点看来，路仍是州级政区以上实际存在的一级区划，因此从行政区划体系看，宋代还是可以称为三级制。
宋代由于采用路制，中央集权高度强化，而地方处于极度分权以至无权状态，这就使对外的边防和对内的治安能力大大减弱。西北虽设有众多安抚司路，但只管兵而不管民，只理军政而不理财政，抗御外侮能力极差，对内镇压农民起义的能力也受影响。所以有宋一代，内忧外患不止。
但就专制皇权而言，宋代统治者在权衡利弊之后，愿意接受的还是这种内重外轻的局面。尽管当的是弟皇帝、侄皇帝，甚至儿皇帝，都可以忍受得了。无能御侮，可以纳币，可以献土；无力镇压，可以羁縻〔ji mi 机迷〕，可以招安，总之，他们认为由此可以维持一姓天下和万年天子的局面。而一旦形势变为外重内轻，则会引起分裂割据，江山易手，什么皇帝也当不成了。当时人颇有批评州县官员权力过小、路级官员权力分散的弊端的，但都不能得到采纳，原因就在于此。
然而长期积弱的结果，王朝虽不亡于农民起义和藩镇割据，却要亡于外敌入侵。北宋江山在屈辱的城下之盟以后维持了100多年，仍不免亡于金人之手。余下半壁江山在风雨飘摇之中度过一个半世纪，又再度亡于蒙古铁骑。这一亡再亡的根本原因之一就是地方无权，正如南宋陈亮所言之“郡县空虚，而本末俱弱”。民族英雄文天祥则感叹道：“宋惩五季之乱，削藩镇，建郡邑，一时虽足以矫尾大之弊，然国亦以寝弱。故敌至一州则一州破；至一县则一县残，中原陆沉，痛悔何及。”（《宋史·文天祥传》）
辽金制度，前者仿唐，分五道，下辖州县，后者师宋，设20余路，亦下统州县。辽与北宋俱亡于金，而金与南宋又都为蒙元所灭。蒙古铁骑自千里大漠南下，亡金，平西夏，并西辽，取大理，灭南宋，造就了一个空前广袤的蒙元大帝国，其行政区划体制于是混合并用了不同政权的原有制度，形成一套复杂、紊乱的多级制体系，揭开了政区层级变迁的第三个循环。
第四节 省路府州县多级制向省县二级制的简化
（1）元代的多级复合制
元代以游牧民族入主中原，对统治手段本无一套成规，于是就沿袭各个被征服政权的现成制度而混合之。加之蒙元帝国南下征服过程长达七八十年之久，一些在战争中施行的临时措施，也渐渐变成永久性的制度。有了这两个原因，就使元代行政区划层级形成了两个基本特点，一是层级多，二是层级之间存在复式的统辖关系。
层级多，是由于把被征服政权的几种临时的和永久的区划都叠加起来，因此最复杂的地区层级可达到五级之多，即省—路—府—州—县。最简单的只有两级，如省一路。而大多数地区实行的是三级和四级制。复式的层级统辖关系是从辽代学来而有所发展。北宋以前，行政区划层级都是单式的统辖关系，二级就是二级，三级就是三级。但辽代已出现复式关系，即二级制与三级制并存，如南京析津府（今北京）既直辖11个县，又统六州，州以下又各辖县，形成如下的关系：
中央——府＇1。县、2。州—县＇
这样，县既可以是第二级政区，也可以是第三级政区。元代的路、府情况与辽相似，也是除直辖县外，同时又可通过属州再辖县。
元代政区层级既多，又采用复式统辖关系，因此而形成一套复杂而繁琐的行政区划体系，其各层次之间的关系略如下所示：
中央——行省
1。1路＇①州、②县＇ 1。2府 1。3州 1。4县
2。1府＇2。1县＇ 2。2州 2。3县
3。1州 3。2县
元代的行省是向金朝学来的。省本来是官署的名称，其来源可以追溯到魏晋时期。当时的中央政府权力机构分成门下、中书、尚书三省。如果地方有事，中央政府派出部分官员前去处理，组成行台省，表明是中央的行动机构。这一制度唐初也曾运用，而到金代末年，这一制度运用最为广泛。本来金灭北宋以后，继承了宋代分路的体制，只是将路的区域划得更小一些。金代后期，边境内地都不安宁，路的长官不能专擅一方，因此就经常派出行台省的机构前去应付，这一做法，延续了数十年之久。
蒙元在征服北部中国的过程中，学习了金代这一制度，作为战时措施，以行中书省（有时是行尚书省）作为管辖新征服地区的行政机构，久而久之，这个机构所管理的地域范围也挂上了行中书省的名称，简称行省或省。同时作为中央政权机构的中书省本身也直辖包括首都在内的一大片地区。元代省的地域十分辽阔，加之置于金、宋两朝原有的路府州县之上，所以形成多层次的行政区划体系（图7）。
图7 元代分省图
宋代的府本来与州同级，只是表示地位尊崇。首都、陪都及与皇帝相关的纪念地都称为府。辽代的府则为州以上的政区。元代学辽制，将府置于州之上，在一般情况下与路同级，在个别情况下又比路低一级。元代的州比宋代更小，许多州只辖一县或不辖县，江南有些县则因户口多，而上升为州，所以州县近似同级。因此从基本结构看来，元代的行政区划层级大致也只有三级，即省—路（府）—（州）县。五级齐全的区划只有一个特例，即中书省（约今华北各省区及山东、河南北部）—上都路（今河北北部、内蒙古一部分）—顺宁府（今河北涞源至宣化一带及山西灵丘等县）下辖保安、蔚（今河北涿鹿、蔚县一带）两州，州下分别辖一县与五县。二级制的情况也很少，而且都是边远地区的特例，如岭北行省（约今内蒙古大部、蒙古人民共和国及以北俄罗斯地）只辖和宁路（今蒙古人民共和国中部及其南内蒙古地），路下再不设府州。
元代层次复杂繁琐的政区体制，一方面是长期战争时期综合各种制度而成；另一方面也是少数民族统治中原的一种手段。元代民族矛盾尖锐，为了“镇抚”地方，行省与中央一样置有丞相、平章等高级官员，负有军政、民政、财政方面的全部权力，成为中央机构的分治区域。所以元代文献称省的作用是镇抚，而不是牧民。也就是说，省的实质是行政型的军区，省以下各级区划的官员都只能层层向上奏事，不准越级上诉，控制十分严密。
由于是异族入主中原实行统治，每级政区首长都是由蒙古人或色目人担任，所以分层虽多，并不削弱控制力量，而是加强层级间的监督。当然对于行政管理而言，层级越多，效率越差，上下阻隔太甚，影响地方发展。但统治者的最高目的是在求地方安宁，而不是求地方发展，在安宁的前提下能取得发展固然很好，若两者发生矛盾，则宁舍后者而取前者。
当然，军政大权的过分集中，毕竟存在产生割据的危险，因此元代后期行省权力有所削弱，重大事情都要报中书批准。更重要的是在行省的区划方面实行犬牙相入（即犬牙交错）的策略，不使任何一省具有完整的形胜之区，这一方面将在第五章中再详加叙述。
（2）明清及民国初年对政区层级的简化
元代行政区划层次的繁复还有一个重要的原因，那就是元帝国疆域过于广袤，而作为第一级政区的省，地域范围区划得过大。行省区划太大，意味着省以下的政区管理幅度也大，若不增加层次，则无法维持合适的管理幅度。明清两代随着行省划小，政区层级也逐步简化。
元代行省数目太少，初期只有六个行省和一个中书省，中期也一共只有11省。以强大的中央集权政府而只管10个左右行政单位，幅度显然太小；另一方面，以一州而只辖一县或不辖县也不明智。至于二级制的存在，以省领路、领府或领州，以下再不设基层政区，当然也不合理。因此元亡明兴以后，减少行政区划层级自然成为首要的任务。其具体措施是，取消五级制和二级制的特例，撤销路的建置，改路为府，将州分为直隶州与属州（也称散州）两层，于是形成以下的层级关系：
中央——布政使司——府——州——县
中央——布政使司——直隶州——县
中央——布政使司——府——县
其中府与直隶州同为第二级，州为第三级，只有县或为第三级或为第四级。这种简化提高了行政管理效率，也是明代行省幅员划小的直接后果。明代把大约相当于元代岭北、辽阳（约今东北及其北俄罗斯地）以外的九省版图分成两京13布政使司（俗称15省），如中书省就分成京师、山东、山西三省。幅员缩小，管理幅度减少，层次也就相应简化（图8）。
图8 明代分省图
明代学习宋朝的办法，将最高一级的地方权力分在都指挥使司、布政使司和按察使司手中，将布政使司作为第一级地方行政区划的名称。都布按三司的区划基本一致，但也有些出入，如东北地区设有辽东都司，却不置布政使司，同时山东按察使司则兼管山东布政使司和辽东都司。这种复式的区划显然也是宋代的遗风。明代三司分立以及各司区划的不完全一致，起了遏制地方分权过大的作用。虽然三司的权力比宋代诸监司的权力为大，但在处理地方事务时仍无足够专制一方的权力，因此后来又有巡抚总督制度的产生。
巡抚、总督是由中央派出的官员，在一定的时期内可以集中节制一省部分地区或全省的权力，也可兼制数省，尤其是对各省交界地区的治安更起重要作用。明代后期地方多事，巡抚、总督渐渐变为常制，甚至凌驾于原来行政区划之上，成为一套新的督抚辖区。
清代将总督、巡抚变为固定官职，将督抚辖区调整到与省的范围相一致。康熙时又将明代的15省析置为18省，雍正时进一步将明代复式的三四级政区层次完全简化为单式的三级制，即：省—府—县。与府同级的除直隶州外又有直隶厅，与县同级的则是散州和散厅。这样，从元代开始的复式层级关系的行政区划又回到单一整齐的形态。但是清代是统一的多民族大帝国，疆域辽阔，人口众多，比汉唐时期已大不相同，行政区划层级也只能简化到三级为止，进一步的简化已不可能。不但如此，三级制的层级在管理幅度上仍嫌过大，因此省以下还分设巡道和守道，作为省的派出机构，以分管诸府、直隶州（图9）。
图9 清代分省图
中华民国建立之初，一改清代之制，裁府撤州，以道作为省县之间的一级政区，成为省——道——县三级制。但是民国初年的道并未真正起到行政区划的作用，只是省县之间的公文承转机构，而且每省只分成三四道、四五道而已，没有实际的区划意义。因此南京国民政府成立以后，干脆把道一级也取消了，完全恢复到与秦代郡县制类似的省县二级制。这显然是加强中央集权的措施。于是从元代开始至20世纪20年代，行政区划层级走过了从多级制到二级制的简化历程，恰与前面两个从二级制向三级制繁化的循环完全相反。
但是民国初年的形势已与2000年前的秦代完全不一样了。省的数目只有秦郡的
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