中国历代行政区划的变迁-第5部分

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向三级制繁化的循环完全相反。

但是民国初年的形势已与2000年前的秦代完全不一样了。省的数目只有秦郡的3/5，而县的数目已达秦县的一倍。每省所直辖的县有数十上百，管理幅度显然过大，于是在二三十年代之交，随着“剿共”的政治需要，国民党政府在江西省首先分区设行政督察专员，不久各省照此办理，形成省—专区—县的虚三级制，这一体制为中华人民共和国所继承，后来又改专区为地区，但这种分区始终不作为一级正式政区。

第五节　本章小结

（1）政区层级变化过程的归纳

对于行政区划的层级变化过去很少进行深入的探讨。各级行政区也未有固定的指称，通常都按序数称作第一级政区，第二级政区，第三级政区，等等。但这样称呼无法体现各级政区的特点。如同为郡级政区，在秦汉为第一级，在魏晋南北朝却是第二级。而且如前所述，元代政区虽然实行了多级制，但从各级政区对县的统辖关系看来，可以只划分为三个层次。通观2000年政区层级变化的过程，也可将其归纳为三个层级，即县级政区、统县政区与高层政区。

县级政区也可称为基层政区。皇帝直接任命的地方官员到这一层为止。县是直接管理百姓的一级政区，在幅员、数目与名称方面变化起伏最小。统县政区也可称郡级政区，即直接辖县的政区，如秦汉的郡，隋唐五代宋辽金的州，元代的路、府、州，明清的府、直隶州，民国初年的道。高层政区即不直接辖县的地区，亦即统县政区的上一级政区，在魏晋南北朝为州，在唐宋为道、路，在元明清和民国初年为省。按照三个层级的划分可将历代行政区划的变化纳为下表：

时期：

①秦
统县政区：郡县级政区：县、道

②汉
统县政区：郡、王国县级政区：县、道、邑、侯国

③魏晋南北朝
高层政区：州统县政区：郡、王国县级政区：县、国

④隋、唐前期
统县政区：州（郡）县级政区：县

⑤唐后期、五代
高层政区：道（方镇）统县政区：州、府县级政区：县

⑥辽
高层政区：道统县政区：府＼州县级政区：县

⑦宋、金
高层政区：路统县政区：府、州、军、监县级政区：县

⑧元
高层政区：省统县政区：路＼府＼州县级政区：县

⑨明
高层政区：布政使司（省）统县政区：府、直隶州＼州县级政区：县

⑩清
高层政区：省统县政区：府、直隶州、直隶厅县级政区：县、州、厅

⑾民国初年
高层政区：省统县政区：道县级政区：县

表中括弧内外的名称为互称或等称。如隋唐时期，大部分时间统县政区叫作州，其中两度短期改称郡（隋大业三年至十四年，唐天宝元年至至德二年，共28年），郡、州性质一样，故为互称。唐代后期采访使兼节度使，道与方镇合为一体，故称道或称方镇均无不可，是为等称。明代布政使司是正式名称，但俗称为省，两者也是等称。又如表中辽、元、明三栏的统县政区有几种类型，中间以短线隔开，表示它们除统县的共同特点外，相互之间还可以有统属关系，如明代的府可直接统县，也可经过属州再统县。不用短线隔开的则都是同一层级的不同类型政区，如宋代的府、州、军、监同为统县政区。

（2）政区层级变化的规律

层级变化的规律主要有两条，一是由高降低，再是由虚入实。

由高降低

所有高层政区都随着历史的进展，幅员渐次缩减，数目次第增多，级别逐层下降，最后归于消亡。这一点以州最为明显。州在东汉末年只有13个，作为高层政区，大者如当今两三省之地，小者也有半省规模。到隋初，州数达到300多，幅员只有数县大小，级别已降为统县政区。至元明时期，大部分州已降与县相当，清代的散州则完全与县同级，民国初年进而废州为县，于是州从行政区划体系中消失了。中华人民共和国成立后，才又采用来作为第二级民族地方自治区域的名称。

道在唐朝前期作为州以上的监察区出现，后期与方镇结合而成为高层政区，但幅员已大大缩小。宋初的道后来被路所代替，到元代又用作省以下的监察区，明清沿袭元制，也在省与府之间设道，但幅员也大为减缩。民国初年改道为省县之间的一级政区，20世纪20年代废道以后，道就消亡了。

路的演变也相近似，只是沿用时间短。北宋的路只有20多个，作为高层政区，其幅员大约相当今天的半省一省之地。到元代降而为统县政区，幅员也缩小到今天一两个地区大小，明代废路为府，路也消亡了。

省的幅员从元代到民国逐步减少，20年代以后降为统县政区。至今名义上还是统县政区，虽然在省县之间还有地区和管县的市这一虚级。

作为统县政区的郡和府，与高层政区不同，虽然幅员也逐渐缩小，但并不降低级别，而是直接消亡。郡的幅员到南北朝末期已经缩小到二三县的范围，所以隋初就被取消了。后来虽然在隋后期及唐中期两度短时间恢复，最终仍不免于消亡。但是郡县制的称呼却一直保留下来，以代表与封建制不同的行政制度，因此一切统县政区，隋唐宋的州，元明清的府都可以称为郡级政区，事实上，古人也一直把州府当作郡来看，州刺史和知府也往往雅称为郡太守。

不但如此，宋代更在每州的州名之外，还要附有郡号。许多人读《宋史·地理志》有“沧州、上，景城郡”，“福州，大都督府，长乐郡”等记载，就以为宋代还存在郡称，其实不然。这里的郡称只是个号，如同人的字号和本名的区别一样。郡号长乐，就是用福州在唐时的郡名。宋代的州大都由郡改名而来，因此郡号也大都现成。一些新置的州没有郡号，则由皇帝颁赐，如河东路丰州，就赐名宁丰郡。

府在明代成为普遍的统县政区，幅员较大，如山东只分为六府，比今天的地区还要大。清代府境明显缩小，民国初年则废府存道，府也消亡了。

由虚入实

历代高层政区都是由非行政区，即监察区或军区演变而来，政区长官也由中央官员转变而来，此谓由虚入实。

秦代的监察区与行政区相一致。秦始皇分天下为36郡，郡置守、尉、监。守、尉是郡的长官，监则是中央官员，每一郡成一监察区。汉代情况变化，郡的幅员缩小，郡数增加，于是在郡之上设州作为监察区。由于监察的对象是吏治而不是民政，事务较简，无须每郡设一监察区。但是州既作为一级区域划出，与郡县相分离，就构成了以后转变为行政区划的地理基础，待到东汉末年州牧掌握辟官、＇艹下泣＇政、理财、治军四权之后，州就自然转化为行政区了。

唐后期的道（方镇）则由两条线演变而来。一条是魏晋南北朝的都督区。这是以都督为军事长官，统辖数州的军务督理区。都督又例兼所驻州的刺史，实际上形成了州以上一级准行政区。唐代沿用这一制度，都督又因加节而称为节度使。另一条线是唐初按“山川形便”设置的道，后来也成为正式的监察区，道的长官是采访使。这两条线结合起来，以节度使兼采访使，就使方镇和道重叠而成为州以上的一级行政区。

元代行省近取金朝行尚书省的制度。在中原用兵之时，也以中央大员率领部分政府成员在地方上设立行尚书省，这本来只是中央政府的派出机构，但久而久之其所管辖的地域就成了行政区划，这是另一种由虚入实的形式。金朝的行尚书省溯其渊源则远学六朝隋唐的行台尚书省。当时“省”是中央官署之名，行台尚书省或某处行台省都是从中央派出的临时行动机构，以处理地方事务，事毕行台省即予取消，千年以后的元代却将它变成固定机构。后来，元代的行尚书省又随中央政府机构改名中书省而改称行中书省，简称行省。

中国历史上的四种高层政区，州、道（方镇）、路、行省，只有路完全出自宋人的独创，其他三种都由监察区、军区或临时行动机构演变而来。但是路的出现亦非完全无本之木，也是将唐代转运使这一临时职务加以固定，并使之有一定的施政范围而形成的，同样是由虚入实。此外，明代的督、抚辖区在明清之际几乎变成新的一级政区，后来经清初二三十年的调整，还是回到布政使司（行省）的框架之中，只是督、抚成了布政使之上的省区一级最高长官。

第四章　量地制邑度地居民——行政区划幅员的伸缩

层级是政区之间关系的体现，而幅员、边界、地理区域和地理位置则是政区自身的要素。这里先说历代政区幅员的变迁过程。《礼记·王制》说：“凡居民，量地以制邑，度地以居民。”这是对于政区必须有一定幅员，以及幅员与人口数量关系的最早论述。虽然这里的邑还不见得是后世的县，但这句话正和“体国经野”一样，具有重要的象征意义。

第一节　政区幅员的尺度

幅员就是指面积的大小，那么政区的面积大小到底是如何确定的？

县是中央政府直接任命长官的基层政区，因此划定县的幅员是确定其他层级政区幅员的基础。秦汉时就定下了一个基本原则：“县大率方百里，其民稠则减，稀则旷。”也就是以百里见方的面积作为县的幅员的基数，再以居民的数量作调节，人口稠密的地方，县的面积划得小些，人口稀少的地方，县的面积划得大些。

这个原则自然合乎道理，因此为以后历代所遵奉，百里之县成为习惯的称呼。实际上，如果除去方百里这个具体数字，至今也还没有更高明的原则来代替它。所以今天青海省的一些县，内蒙古自治区的一些旗，地域之辽阔几乎和沿海的省一般大，但却无法划小，因人口太稀少。

至于方百里的数字如何确定，历史文献上没有记载，推测是为了与当时的管理水平相适应。假定县城位于该县的几何中心，那么从这个中心到四境的距离都是50里①，相当于今天的17。5公里，这样的距离，如果起早贪黑的话，可以在当天徒步往返。对于官员下乡劝课农桑，农民进城交纳租赋都是比较合宜的。当然这是就理想情况而言，因为一个县的地域不会是四正四方的，县城也不一定恰好在几何中心。但是这样的推测大约并不离谱，因为一切基本原则都是按标准情况制定的。秦汉时代，我国经济最发达的地区是黄河中下游地区，这里已经形成关中与山东（崤山以东地区）两个经济中心。在地理景观方面，黄河中下游是以一马平川的大平原为主，因此在平原上订出方百里作为县的幅员标准也是合乎情理的。

在国外也有类似的例子，法国大革命以后，重新划分行政区划，其中最高一级区划幅员的划定，是以使这个区划之中所有居民都能在一天之内往返于区划中心与居住地之间为原则的。

县以上政区的幅员则没有面积大小的明确规定，大致是以所辖县的数量作为大小的衡量标准。汉代的人俗称郡为“千里之郡”，指的是一个郡大约领有十县之地。三国时代的人称州为“万里之州”也是表示一个州大概包含百县之地的意思，并不是郡非千里见方，州非万里见方不可。说到底，千里之郡与万里之州也还是间接以地域面积和人口数量两项指标来确定幅员大小的。因此在秦汉时代，南方的州郡幅员都比北方大得多，其原因就是南方户口少，所以县的分布稀。

2000年来，县级政区的幅员相对比较稳定，县以上各级政区的幅员都是变动不定的，例如从秦到宋，统县政区就有越来越小的趋向，其中有出于政治目的和行政管理的需要，也有为了适应自然区域和经济开发状况等原因。因而不但在同一朝代中同级政区的幅员悬殊很大，历代同类政区的幅员也有很大的波动，尤其是某一朝代新创置的政区更有其特殊的幅员。下面我们就来分析三级不同政区的幅员变化情况。

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注释：

①此处的里是汉代的里，汉里比今里小，一里约相当于今里的70％。

第二节　“百里之县”的相对稳定

县级政区幅员大小的变化在历史文献中是没有具体记载的，但是在一定的地域范围内，政区的幅员与数目成反比，因此从历代县的数目变化，可从侧面看出县的幅员变化情况。县级政区数目的增加一般表示其幅员的减缩，反之亦然。下表就是历代县级政区数目的变化简况：

朝代：秦县数：约1000
朝代：西汉年代：公元前8±县数：1587
朝代：东汉年代：140县数：1180
朝代：三国年代：265±县数：约1190
朝代：西晋县数：1232
朝代：南北朝年代：580县数：约1590①
朝代：隋年代：607县数：1253
朝代：唐年代：740县数：1573
朝代：宋年代：1102县数：1234
朝代：元县数：1127县级政区数：1324
朝代：明县数：1138县级政区数：1427
朝代：清年代：1820县数：1455县级政区数：1549

从表中可以看出县级政区数量的变化是不大的，从秦到清，县级政区的数量只增加50％，而时间已经过去2000年，疆域已经大大扩展。

县数的增加有许多原因，其中有两个原因与县的幅员变化没有关系，那就是外部疆域的扩大与境内统治空白的消失。前者不言自明，后者必须举例。如福建的长汀、龙岩、宁化三县都是唐朝开元二十四年（公元736年）“开山洞置”而形成的。所谓山洞是指原来为政府统治所不及的僻远山区，当这些地方开辟为县治后，自然不会影响其他县的幅员的缩减。

除了以上两个原因，新县的设置多是从老县分出，必然要使老县的幅员减少。反之，原有县的撤销，也必然并入邻近的县，而使后者的幅员扩大。上述表中有几个朝代县数增加特别突出，有几个朝代比前代的县数有明显减少，都是县的幅员有一定程度变化的反映。

秦代总县数到底多少，《史记》未曾载明，估计在千数左右。西汉的县数猛增至1587个，一方面自然是汉武帝扩大疆域所增置，另一方面则因为大量侯国的分封。这些侯国绝大部分是由某县分出一乡之地或分出几百户的户口建立起来的，幅员非常之小，但是却具有与县同等的政治地位。在1587个县中，这样的侯国就有200多个。到了东汉，这些侯国全被省去，再加上因人口减少而省并大量的县，于是总县数就明显减少，但同时也说明这时县的幅员相对比西汉要大。

南北朝时期，县数的增长最不正常，完全是为了设官分职的需要，而把县的幅员不断缩减，以增设更多的县。例如南朝齐代的东平郡（今江苏淮安一带）领二县，一县为寿张，是“割山阳官渎以西三百户置”，另一县是淮安，乃“割直渎破釜以东淮阴镇下流杂一百户置”。县的幅员之小，于此可见一斑（以上寿张、山阳、淮安等均在今淮安一带）。

隋代由于矫枉过正，大量并省州县，所以县数明显减少，幅员也相对增大。唐代以后，南方开发程度加深，经济显著发展，不断有新县从老县分置出来。新旧唐书《地理志》对此颇有详细的记载，如：江西的玉山（今县），是“分常山（今浙江常山东）、须江（今浙江江山）置”。四川的蒙阳县是“分九陇（今四川彭县）、雒（今广汉）、什邡（今县）三县置”。被分割的老县幅员自然要缩减。唐代县数的大幅度增加，一方面是恢复了被隋代并省的部分县，另一方面是因疆域扩大所致，第三方面就是新县的析置。

宋代疆域比唐代大为缩